CAOP da Criança e do Adolescente

12 de junho - Dia mundial de combate ao Trabalho Infantil
__ 3 - Doutrina
____ 3.12 - A REGULAMENTAçãO DO TRABALHO EDUCATIVO (1)

3.12 - A REGULAMENTAçãO DO TRABALHO EDUCATIVO (1)

    Fonte CD Acervo - Direitos da Criança e do Adolescente

Benedito Rodrigues dos Santos

Professor da Universidade Católica de Goiás, GO.

1. Antecedentes: o contexto de inserção do Artigo no ECA. 2. A necessidade de regulamentar o Artigo 68 do ECA/ Justificativa. 3. Aspectos a ser regulamentados. 4. Forma de regulamentação. 5. Distinções entre trabalho educativo, aprendizagem e estágio profissionalizante. 6. Considerações finais.

"Art. 68. O programa social que tenha por base o trabalho educativo, sob responsabilidade de entidade governamental ou não governamental sem fins lucrativos, deverá assegurar ao adolescente que dele participe condições de capacitação para o exercício de atividade regular remunerada.

Parágrafo 1º. Entende-se por trabalho educativo a atividade laboral em que as exigências pedagógicas relativas ao desenvolvimento pessoal e social do educando prevalecem sobre o aspecto produtivo.

Parágrafo 2º. A remuneração que o adolescente recebe pelo trabalho efetuado ou a participação na venda dos produtos de seu trabalho não desfigura o caráter educativo."

1. Antecedentes: o contexto de inserção do artigo no ECA

Durante os anos 70 começaram a surgir no País os chamados programas alternativos para meninos de rua.

Os fatores que motivaram esse surgimento foram, de um lado, o problema :

I) a presença incômoda de grande contigente de crianças nas ruas;

II) o envolvimento crescente de crianças e adolescentes no cometimento de delitos e no uso de substâncias tóxicas. De outro lado, a fragilidade das respostas dadas ao problema;

III) avaliação recorrente que tanto a família, a comunidade quanto a escola estavam falhando na socialização de determinados segmentos da população infantil;

IV) a crítica de que a política oficial para a "ressocialização" dos chamados "menores" carentes, abandonados, de rua ou infratores (baseada na institucionalização correcional-repressiva) além de perversa, era ineficiente e ineficaz na reeducação dessas crianças e adolescentes;

V) tampouco o sistema de capacitação profissional montado pelos empresários alcançava essa população excluída.

Esses programas proliferaram na década de 80 devido à atuação do Projeto Alternativas Comunitárias de Atendimento a Meninos de Rua, desenvolvido pelo UNICEF, FUNABEM e Secretaria de Ação Social do Ministério da Previdência e Assistência Social, que se encarregou de sistematizar e divulgar sua proposta pedagógica e metodologia de trabalho. A novidade pedagógica desses programas eram os princípios de atuação: considerar a criança em situação de risco pessoal e social "sujeito de processo pedagógico" e trabalhar com ela no contexto em que estava inserida.

Estes preceitos contrapunham as concepções de criança-objeto e a prática predominante de trancafiar crianças e adolescentes em instituições fechadas. A metodologia gerada era baseada no binômio educação e trabalho "alternativos" como forma de "reeducar" ou "reinserir" as crianças e jovens no padrão de socialização hegemônico e considerado normal.

No tocante à educação, esses programas empregavam largamente educação não-formal, baseada nos pressupostos da educação popular, como contraponto ao sistema oficial e em complementação a ele. Alguns deles desenvolveram um sistema de ensino "formal-paralelo" ao oficial. No caso do trabalho, eles desenvolveram um sem número de atividades de geração de renda "alternativa", basicamente vinculadas ao mercado informal de trabalho.

Quanto à sua natureza, eles eram majoritariamente não governamental, muito embora devido à disseminação da proposta pedagógica alternativa, registrava-se uma quantidade substancial de instituições governamentais. Suas formas jurídicas eram: entidades sociais sem fins lucrativos, cooperativas, escolas-cooperativas, escolas-empresas. Contudo, uma grande parte desse contingente era conhecida como Entidades Sociais Particulares (ESPs). Hoje essas entidades estão indiferenciadamente categorizadas no que se convencionou denominar Organizações Não Governamentais (ONGs).

Nelas as crianças e adolescentes fabricavam uma diversidade de produtos que variavam do picolé/sorvete, passando por detergente caseiro, cerâmica até a construção de móveis coloniais. Em geral, dependendo do grau de intervenção "crítica" do programa, os jovens participavam de todos os momentos do processo de produção: do planejamento, da execução e da venda; e os lucros eram socializados com os participantes. O modelo inspirador aqui era o das cooperativas de produção. A expansão súbita desse tipo de atividades gerou um sistema de socialização de crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social no mundo do trabalho, completamente paralelo ao sistema de capacitação desenvolvido pelo sistema "S" (SENAI, SENAC etc) dos empregadores. Embora alguns programas do setor de serviços fossem colocados no amplo campo dos "alternativos", tais como patrulheiros-mirins, guardas-mirins, office-boys, essa inclusão não era consensual.

Atores mais críticos desse movimento, que ficou conhecido como "movimento das alternativas comunitárias de atendimento aos meninos de rua", e que mais tarde foram os protagonistas na aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), não só buscavam formas de distinguir as diversas concepções e mesmo projetos político-pedagógicos existentes sob o manto da denominação "projetos alternativos", como também reuniam um conjunto de críticas que podiam ser aplicadas à grande maioria dos programas ditos alternativos. Uma versão condensada dessas críticas será apresentada no próximo item.

Naquele momento a crítica básica era formulada nos termos dos conceitos "educação para o trabalho" e "pelo trabalho". Ou seja, os projetos que tinham por objetivo apenas um treinamento para o mundo laboral eram denominados programas de "educação para o trabalho" e eram rechaçados pela outra corrente por constituírem-se em apenas modeladores da mão-de-obra para adequação ao mercado de trabalho, sem a preocupação com a mudança do status quo do adolescente trabalhador nesse mesmo mercado.

Já os programas de "educação pelo trabalho" eram baseados na concepção de trabalho como um princípio educativo. Seus adeptos adotavam uma abordagem crítica da relação capital e trabalho, e buscavam a formação de um trabalhador crítico em relação ao sistema de produção vigente. As atividades produtivas são desenvolvidas sob três princípios básicos referentes à participação do educando:

I) na decisão e no planejamento da produção;

II) no conhecimento técnico-científico atinente ao que está sendo produzido, visando contrapor o mero princípio do "aprender-fazendo" reinante nas experiências de educação para o trabalho;

III) na definição dos destinos e no lucro da produção realizada coletivamente.

Outro alvo de crítica dos adeptos da "educação pelo trabalho" era as atividades laborais desenvolvidas nas instituições destinadas à "ressocialização" de adolescentes com prática de atos infracionais (internatos e semi-internatos). Além do trabalho ser usado como punição e não como fonte de realização do ser humano, as atividades desenvolvidas contrapunham terminantemente os princípios anteriormente relacionados. Os adolescentes quase nunca participavam da decisão e do planejamento dos bens e serviços a serem produzidos; não sê-lhes repassava o conhecimento teórico, apenas o aspecto prático da atividade laboral; e sobretudo, eles não participavam do lucro do trabalho produzido que, via de regra, era investido na manutenção da própria instituição.

Essa concepção de trabalho era defendida pela maioria dos atores que lideraram o movimento por reformas no campo jurídico da infância e adolescência, ganhou perspectiva hegemônica e tornou-se a visão instituída no Estatuto da Criança e do Adolescente. O Artigo 68 foi inserido no ECA com o triplo objetivo de:

I) instituir a supremacia do caráter educativo no desenvolvimento de atividades laborais com crianças e adolescentes, em outras palavras, criar uma figura jurídica que obrigasse os programas de geração de renda a vincularem suas atividades ao campo formação profissional, superando assim o mero adestramento de mão-de-obra, característico dos programas filantrópicos e caritativos;

II) criar proteção jurídica para as organizações que desenvolviam programas "educação pelo trabalho", no sentido de evitar a caracterização de relação empregatícia entre os educandos e a entidade, relação esta que vinha sendo argüida, embora esporadicamente, tanto pelos educandos quanto pelos órgãos de fiscalização do trabalho; e,

III) disciplinar o trabalho dentro das unidades de privação da liberdade.

Essa perspectiva também pode ser encontrada no ponto de vista de dois outros elaboradores e comentadores do Estatuto da Criança e do Adolescente:

Dr. Oris de Oliveira (1992) afirma: "O artigo regula o trabalho nas entidades assistenciais que atuam como escolas-produção...." Em outro trecho diz "vê-se claramente que este art. 68 não regula o trabalho que o adolescente executa na empresa como empregado comum ou como empregado-aprendiz..." (pp. 200-202).(2)

Antonio Carlos Gomes da Costa (1992) afirma :

"na verdade, a introdução do instituto do trabalho educativo no Estatuto da Criança e do Adolescente nos dá base legal para a organização de escolas-cooperativas, escolas-oficinas, escolas-empresas, dirigidas a qualquer tipo de educando e não apenas às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social..."

Em outro trecho, ele explicita sua noção de que trabalho educativo não é qualquer tipo de trabalho:

"na verdade, trata-se de um tipo específico de relação laboral que, sem excluir a possibilidade de produção de bens ou serviços, subordina essa dimensão ao imperativo do caráter formativo da atividade, reconhecendo como sua finalidade principal o desenvolvimento pessoal e social do educando..."(pp. 202-203).(3)

Por intermédio da argumentação acima, depreende-se que a intenção da lei em momento algum foi a de criar um terceiro modo de inserção do adolescente no mercado de trabalho, mais sim de instituir uma terceira modalidade de participação na vida produtiva do País, ao lado de figuras jurídicas já constituídas do trabalho-aprendiz e do trabalho regular remunerado.

2. A necessidade de regulamentar o artigo 68 do ECA / Justificativa

Nos anos 90, a implementação do Estatuto da Criança e do Adolescente e as mudanças ocorridas na gestão da produção e nas relações de trabalho e emprego exigiram tanto o repensar, quanto a superação dos paradigmas da educação "para o trabalho" e "pelo trabalho" como forma de socializar adolescentes para mundo do trabalho. Por um lado, verifica-se uma redução dos postos de trabalho no mercado de corte tipicamente capitalista e, por outro, a competição por esses postos está cada vez mais associada à escolaridade. Ou seja, a escolaridade transformou-se no requisito central das ofertas de emprego - na competição ganha quem tem melhor nível de educação escolar.

Embora seja um dado fundamental a ser levado em consideração, a relação entre educação e trabalho é bem mais complexa do que pode parecer inicialmente. Por isso, vale ressaltar que um maior nível de escolaridade não é garantia automática de trabalho melhor e salário mais digno. Da mesma forma, não se pode atestar que seja adequada a correlação entre o nível de complexidade do posto de trabalho e o nível de escolaridade exigido - tem sido recorrente, por parte dos empregadores, a prática do credencialismo.

As pesquisas sobre quesitos básicos para obtenção de emprego mostram claramente que já não estamos mais em épocas de "tempos e movimentos" de Charles Chaplin, ou de métodos taylorista ou fordista de gerir a produção. Os requisitos agora exigidos para os postos de empregos se distanciam das habilidades requeridas ao premiado "operário-padrão" dos anos 70 e aproximam-se mais do trabalhador-cidadão: a primeira exigência é a escolaridade; a segunda, relacionada à criatividade, ao desembaraço; a terceira, vinculada a conhecimento e operação dessa tecnologia moderna; quarta, aí sim, alguma habilidade específica da ocupação para qual se ofereceu vagas.

É com base nesses dois marcos, o ECA e as mudanças ocorridas na gestão da produção e empregabilidade, que faço um balanço do conjunto de programas de geração de renda destinados a crianças e adolescentes, dentre os quais encontram-se muitos daqueles que pleiteiam o cunho de "trabalho educativo". A crítica que farei a seguir vem sendo por mim elaborada a partir da minha participação concreta e contatos com esses programas, ao longo dos meus anos de inserção no trabalho com crianças e adolescentes, e parte dela já foi apresentada em outros textos de minha autoria. Neste "paper" busco condensar e atualizar alguns de seus elementos:

a) Não observância das normas legais de ingresso no mundo do trabalho

Muitos programas não respeitam o marco legal, da Constituição e do ECA, de idade mínima para ingresso no mundo do trabalho: é possível encontrar crianças com seis, sete, nove anos envolvidas nas atividades produtivas. Estes dois diplomas legais afirmam claramente "é proibido qualquer trabalho a menores de quatorze anos de idade, salvo na condição de aprendiz." (arts. 7o., XXXII, e 227, parág. 3o. CF; e, 60 do ECA). Por sua vez, muitas atividades desenvolvidas pelos programas de produção ou oferta de serviços contrariam os dispositivos que proíbem o trabalho perigoso, penoso e insalubre a menores de dezoito anos de idade, como por exemplo a marcenaria e a serralheria.

b) Descompasso com as demandas do mercado consumidor e de trabalho

Os produtos e os serviços escolhidos pelos programas para serem produzidos ou ofertados não obedecem a uma lei da necessidade real, ou de demandas concretas do mercado. Na verdade, a seleção do que se vai produzir obedece muito mais à reprodução de uma cultura de ofícios e ocupações que são tradicionalmente ensinadas e destinadas aos pobres, do que embasadas em pesquisas de mercado.

c) Atividades que não comportam aprendizagem e a inexistência de ensino metódico

As atividades laborais desenvolvidas pela maioria desses programas não comportam ensino metódico. Por isso mesmo, não podem ser consideradas "formação profissional", "preparação" ou mesmo socialização para o mundo do trabalho. São "ocupações" que exigem pouca ou nenhuma qualificação profissional, pois estão baseadas no desenvolvimento de atividades mecânicas e repetitivas. Nos poucos programas onde são realizadas atividades que comportariam ensino metódico, em geral não se ensina o conteúdo teórico, ou quando o fazem não é de uma forma sistemática. Ou seja, não existe sequer um currículo que embase e norteie o processo de aprendizagem.

d)Visão de trabalho como "controle social" e fator de reprodução da pobreza

A visão subjacente ao desenvolvimento das atividades laborais deixa clara a utilização do trabalho como controle social e/ou como função disciplinadora na socialização da criança: obediência de regras e horários para cada atividade específica. A atitude da maioria desses programas é bastante clara: é preciso ocupar o tempo das crianças porque o "ócio" é o caminho da delinqüência, reafirmando a estigmatizada relação entre pobreza e marginalidade. As crianças das classes médias e alta são "ocupadas" com atividades extracurriculares de complementação da sua formação social e intelectual (aulas de idiomas, programas de esporte etc), já as crianças e adolescentes das camadas populares devem manter-se ocupados e complementar sua formação através do trabalho de baixa remuneração, baixa qualificação (pouco conteúdo de aprendizagem real) e, em geral, bastante prejudicial ao seu desenvolvimento pessoal e social.

As atividades escolhidas são, em geral, as manuais, que terminam por confirmar que aos pobres o natural é desenvolver as atividades manuais e não intelectuais. O máximo que se consegue é um "treinamento" para o desenvolvimento de algumas habilidades motoras. Assim, as crianças não podem aprender outra perspectiva de trabalho, como instrumento de realização pessoal e social, como fonte de prazer e de realização humana.

e) Formação para a subalternidade e não para tornar-se um trabalhador-cidadão

Muitos programas são dirigidos por pessoas "filantrópicas", que são lideranças religiosas ou pessoas carismáticas. Toda estrutura da organização gira em torno delas, fazendo com que a finalidade última seja o prazer ou a consciência tranqüila do dirigente. Esse personalismo e centralismo não permitem que as crianças tenham um aprendizado de participação efetiva na tomada de decisões. Sob o título de participação das crianças, o que ocorre na verdade é que a elas compete executar as tarefas e as decisões do adultos.

f) Pouco ou nenhum aprendizado de participação nos processos de tomada de decisão

As pessoas que trabalham nos projetos são voluntárias, poucas são as entidades que podem manter um quadro de profissionais melhor qualificados. E, por outro lado, a relação não é educador-educando e sim de paternalismo, clientelismo e benevolência, que reforçam a subalternidade desses segmentos de crianças pobres.

g) Informação assistemática sobre direitos trabalhistas e de cidadania

Um significativo número de programas desenvolve alguma atividade no sentido de discutir os direitos da criança e do adolescente. Contudo, a capacitação em direitos trabalhistas e de cidadania é completamente informal, incompleta e assistemática. Muitos adolescentes tomam conhecimento de seus direitos como trabalhador através do contato com outros trabalhadores, e não através do seu programa ou do sindicato de sua categoria.

h) Dificuldade de criar uma cultura de trabalhador que exige seus direitos: formação para aceitação de formas precarizadas de trabalho

Os artigos produzidos são, em geral, de baixa qualidade e de pouco valor competitivo no mercado. Vendidos em feiras ou bazares da "caridade", eles não geram valor por sua utilidade. Por sua vez, as crianças quase nunca recebem pelo que produziram, ou quando recebem, são quantias mais simbólicas do que efetivas. A maior parte da quantia auferida com a venda dos bens e serviços é investida na manutenção da própria instituição. Não que seja para sua auto-sustentação, mas para manutenção mínima de precárias instalações. Assim as crianças não aprendem um componente importante na sua socialização como trabalhador: o valor monetário de sua força de trabalho e administração dos recursos recebidos segundo suas necessidades.

i) Dificuldade de adequação à política pública do município e ao reordenamento institucional

Os programas têm dificuldades em enquadrar-se em uma política pública do município. Muitos deles ocuparam os espaços destinados à sociedade civil nos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente para fazer uso privado: estão de olho mesmo é na distribuição dos recursos. Com a criação dos Conselhos de Assistência, que têm entre suas atribuições definir a aplicação de recursos para programas de assistência à infância, esses atores vêm secundarizando sua participação nos Conselhos dos Direitos. Ainda assim, a maioria deles não consegue ultrapassar a perspectiva de uma política pública centrada no apoio a projetos/programas atomizados, para uma dimensão de política pública que garanta os direitos de cidadania.

Até a instituição do ECA, se pensava que somente as instituições do Estado tinham dificuldades de ser reordenadas segundo uma política de atendimento aos direitos da criança. Contudo, hoje, observa-se que muitos Conselhos dos Direitos enfrentam dificuldades em traçar a política municipal de atendimento e articular a rede municipal de serviços em função da falta de interesse e mesmo resistência desses programas, que compõem o espectro caritativista e filantrópico que tradicionalmente domina a área de assistência à infância e adolescência, em ser reordenados: por exemplo, em um dado município onde existam várias marcenarias funcionando precariamente, seria conveniente, depois de estudada a demanda, equipar melhor algumas delas e outras se dedicarem a outros serviços sem oferta. No entanto muitas dessas organizações oferecem resistência às readequações necessárias.

Os fins filantrópicos de muitos programas dificultam sua fiscalização. Com certeza um grande contigente deles não cumpre o ECA em nome de estarem "beneficiando as criancinhas" e a sanção de organizações com essa finalidade certamente causaria a maior comoção na opinião pública, e, é lógico, deixaria ainda mais desamparadas as crianças e adolescentes.

j) Formação insuficiente para o jovem estabelecer-se como autônomo ou microempresa

Em tempos de crise de emprego, uma contribuição relevante dessas organizações seria a formação para o exercício de ofícios autônomos. Contudo, a precariedade geral nos conteúdos e métodos de gestão da produção de bens e serviços raramente possibilita ao indivíduo estabelecer-se como trabalhador autônomo: a formação técnica é deficiente; aspectos tais como análise de tendências e demandas do mercado, e instruções de como criar e gerenciar um pequeno negócio, nunca são considerados nos currículos; e, por sua vez, a remuneração que adolescentes recebem nesses programas sociais nunca é suficiente para produzir o capital de giro inicial mínimo para o estabelecimento da iniciativa.

Embora as críticas acima sejam dirigidas àqueles programas destinados à geração de renda alternativa através de atividades produtivas dos setores primário e secundário, elas se aplicam também à maioria das Entidades Sociais Particulares (ESPs) envolvidas na oferta de serviços ou colocação de adolescentes no mercado de trabalho.

Algumas intervenções têm sentido meramente disciplinador da mão-de-obra, por exemplo, associações dos engraxates, clube dos guias-mirins, uniformização dos jornaleiros etc. Muitas delas terminam por "incentivar" o trabalho de crianças e adolescentes nas ruas e, discussões mais recentes no campo da medicina do trabalho sobre atividades laborais nas ruas das grandes metrópoles, vêm demonstrando que a exposição continuada das crianças a ruídos e movimento excessivo podem provocar perda da audição e estresse. Assim, ocupações como vendedor ambulante e guarda-mirim, envolvidas em atividades de trânsito e organização de estacionamento podem, a longo prazo, trazer danos sérios à saúde das crianças.

Sobre a maioria das entidades de colocação de crianças no mercado de trabalho pesam denúncias graves: triangulação proibida de mão-de-obra; inviabilização de acesso aos direitos coletivos (se o vínculo empregatício do adolescente é com uma categoria profissional diferente da qual ele realmente desempenha suas funções), e expropriação do mísero salário que recebem os adolescentes. Com relação ao último aspecto, alguns programas exigem um percentual do salário dos adolescentes trabalhadores para manutenção da entidade que varia de 10 a 30%.

Numa estimativa baseada no conhecimento prático do campo, pode-se dizer que mais de 2/3 dos programas sociais que buscam a relação educação-trabalho e geração de renda se enquadram neste perfil. Realmente, não se pode enquadrar essa imensa quantidade de entidades sociais particulares no conceito moderno de Organizações Não Governamentais, tampouco denominar as ações por elas desenvolvidas de trabalho educativo, preparação para o mundo do trabalho e nem mesmo fornecedor de uma estratégia de sobrevivência no mercado informal de trabalho. Pois, como vimos anteriormente, os principais ingredientes para a formação de um trabalhador-cidadão não estão presentes, ou estão de forma equivocada, negativa e fragmentária, na proposta pedagógica da maioria desses programas: a concepção de trabalho e valor monetário da remuneração reforçam a subalternidade; a relação entre saber e fazer é dicotomizada, observando predomínio do último sobre o primeiro; os métodos e processos de produção são rudimentares; não há estímulo à mobilidade ocupacional e as relações trabalhistas são informais.

Tampouco a socialização realizada apresenta um modelo de disciplinamento da força de trabalho e organização de tempo pedagogicamente valorosos: regras, normas, horários, tudo é tão improvisado e informal que as relações sequer imitam relações de trabalho reais.

Balanço geral: verificou-se um baixo nível de impacto desses programas na quebra do ciclo de reprodução da pobreza. Buscando ainda assim encontrar aspectos positivos, através de um olhar dialético, constata-se que esses programas contribuíram na construção de "arranjos de subsistência" que permitiram "salvar" algumas vidas da indigência e da morte. Também é possível afirmar que essa atuação foi uma expressão de solidariedade, ainda que num marco assistencial e filantrópico, com segmentos pauperizados, excluídos até mesmo pelos programas de assistência social governamentais. E é bem verdade que algumas poucas crianças e adolescentes se valeram dessa rede social como motor propulsor (potencializador de suas habilidades) para uma mobilidade profissional e social - o que, infelizmente não ocorreu com a maioria dos participantes desses programas. Contudo, ao mesmo tempo que contribuíram para os "arranjos de subsistência" e como ação solidária com os mais pobres, eles serviram de amortecedores da pressão para a melhoria do sistema de qualificação profissional mais democrático e abrangente (Oliveira, 1994).(4)

É preciso ressaltar, contudo, que nesse processo surgiram programas que buscaram superar os paradigmas assistenciais tradicionais dos programas de geração de renda e trabalho. São programas "portadores de mudança" e se enquadram nos princípios educativos estabelecidos pelo ECA. O tipo de trabalho que realizam está mais próximo do que hoje em dia é desempenhado por uma organização não governamental, e muitas dessas organizações reivindicam compor o chamado terceiro setor da economia. Elas perseguem a meta de oferecer serviço qualificado a seus usuários:

I) são contra a idéia implícita, mais recorrente, da oferta de serviço pobre para os pobres;

II) e, ao invés dos voluntários bem intencionados mas pouco qualificados, buscam remunerar profissionais de diversas áreas e os desafiam a utilizar seu saber na construção de uma nova metodologia de atuar com esse segmento da população. Por sua vez, aquelas que realizam também a defesa jurídico-social de crianças e adolescentes ameaçados ou violados em seus direitos buscam também constituir um corpo de pessoas cujo trabalho é de natureza voluntária e não remunerada. Contudo, a concepção da missão é outra: eles são ativistas dos direitos das crianças e adolescentes e atuam no campo da exigibilidade desses direitos.

Para essas organizações, crianças e adolescentes em situação de "risco pessoal e social" são seres em condição peculiar de desenvolvimento, excluídas de seus direitos fundamentais. Os programas e serviços a elas destinados não são atos de benevolência, mas sim um direitos delas. Às crianças é possibilitado o direito de ser criança e aos adolescentes o direito à formação profissional.

A participação das crianças e adolescentes, tanto no processo de decisão quanto na execução das ações, é um exercício permanente e efetivo. As atividades laborais têm utilidade real, não são somente destinadas a ocupar o tempo ocioso das crianças e adolescentes e obedecem à demanda do mercado consumidor. Seus pressupostos pedagógicos, anteriormente afiliados aos princípios pedagógicos de "educação pelo trabalho" (Makarenko, Freneit, Pistrak) e da educação popular, hoje encontram ancoradouro na formação profissional para o adolescente-cidadão, sem contudo participarem da lógica neoliberal do mercado globalizado e do sistema mundial - a formação ministrada está baseada na recriação de uma ética de solidariedade e na exigibilidade de direitos sociais, duramente conquistados e em franca via de precarização.

No campo das políticas de eliminação do trabalho infantil e proteção ao adolescente trabalhador, muitos podem ser enquadrados na categoria de programas dedicados a transformar o trabalho de, situação perigosa, penosa e insalubre, em atividade mais adequada à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento, como preconizam as novas orientações da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Buscam também compatibilizar o trabalho e a escolarização, pois acreditam que a melhor profissionalização no mundo globalizado e tecnológico é a conclusão de pelo menos o ensino fundamental. Também eles comungam da compreensão de que não haverá emprego para todos e que é preciso continuar o esforço de geração de formas alternativas de trabalho e renda, agora não mais na perspectiva assistencialista e paternalista, mas sim numa dimensão cidadã.

Contudo, muitos dos programas adeptos à visão mais crítica em relação ao trabalho, e que podem ser enquadrados na categoria educativo, não escampam a um dilema de natureza estrutural entre formação técnico-profissional e produção/produtividade. Quando se dedicam mais à formação, a produção baixa em volume e em qualidade; quando a ênfase maior é a produção, o ensino metódico e sistemático, vinculado a aspectos teóricos e práticos, desaparece da agenda do programa. Alguns, perseguindo a meta da auto-sustentação, terminaram por se transformar em microempresas, que quase sempre empregam adolescentes sem proteção aos seus direitos, inclusive com remunerações irrisórias, reproduzindo as relações empregatícias precarizadas. Os programas que persistem na linha da formação profissional não conseguem recursos para a manutenção da instituição e os adolescentes que necessitam de recursos para sobrevivência não podem concluir a capacitação profissional.

Ainda assim, enfrentando dilemas como o acima mencionado, é este tipo de programa que possui os paradigmas que inspiraram a instituição da figura jurídica do trabalho educativo no ECA e que devem fornecer parâmetro para a regulamentação do Artigo 68, buscando mecanismos legais para superar a continuidade histórica dos programas de geração de renda e trabalho que adotam a perspectiva do adestramento da mão-de-obra e da reprodução do ciclo da pobreza.

3. Aspectos a ser regulamentados

Preâmbulos

Advoga-se hoje a regulamentação do trabalho educativo não como medida isolada para incorporar adolescentes na vida produtiva do País, mas sim no marco da implementação de políticas públicas de acordo com o prescrito pelo ECA.

Tampouco essa defesa deve ser confundida com as medidas embutidas na perspectiva neoliberal de globalização da economia: no campo das estratégias, a adoção do trabalho educativo a adolescentes deve estar intimamente articulada, tanto com a luta contra a precarização das relações de trabalho, quanto com a gestão por novas formas de geração de emprego e renda para as famílias desses jovens.

É preciso ressaltar também que o ECA, ao intitular seu capítulo dedicado ao trabalho - "direito à profissionalização e à proteção no trabalho" -, ao invés de consagrar o direito ao trabalho, universalizou o direito à profissionalização. Uma interpretação possível a partir de uma leitura mais completa dessa legislação é que a adolescência, mais que tudo, é um tempo dedicado à formação integral. Por essa razão, a proposta de normatização da figura jurídica 'trabalho educativo' não significa colocá-la como uma política prioritária para a adolescência. Para estes segmentos, a prioridade das prioridades deve ser a formação unitária (educação escolar e a formação técnico-profissional conjugadas).

A definição de idade mínima e máxima

O Trabalho educativo só poderá ser realizado entre 14 e 18 anos.

Como princípio, acredito que a idade mínima deve ser 14 anos, pelas seguintes razões: primeiro, pela premissa recorrente de que a melhor profissionalização é em realidade a conclusão do ensino fundamental, e a idade estimada para ela é aos 14 anos - a definição da idade nesse patamar contribuirá para fortalecer as estratégias de regresso, permanência e sucesso escolar. Segundo, para compatibilizar essa norma com uma antiga reivindicação do movimento de defesa da criança, agora atendida pela Presidência da República, que enviou ao Congresso Nacional Proposta de Emenda Constitucional retirando a expressão "salvo na condição de aprendiz" do Artigo 7º, Inciso XXXIII, que proíbe o trabalho para pessoas menores de 14 anos.

O estabelecimento de um limite máximo é defensável na perspectiva de evitar que estas organizações sejam utilizadas no escopo da precarização das formas de trabalho. A partir dos 18 anos, o jovem pode assumir praticamente a maioria dos atos legais da vida civil.

A definição conceitual

É de fundamental importância que o ato normativo defina, conceitue ou caracterize o que é Trabalho Educativo. Abaixo busquei reunir, a partir do debate social a cerca do tema, alguns elementos que considero importantes para a consecução deste objetivo.

O trabalho educativo tem por finalidade geral o desenvolvimento pessoal e social do educando. É o trabalho onde as exigências pedagógicas prevalecem sobre o aspecto produtivo. Isto significa dizer concretamente que o aspecto educacional deve ser sistemático, e que as atividades laborais deverão ser estruturadas de modo que o número de horas de atividades orientadas para a educação seja maior do que aquelas voltadas para a produção. Segundo o ECA, as atividades educacionais devem assegurar ao adolescente que delas participem condições de capacitação para o exercício de atividade regular remunerada.

O trabalho educativo não substitui a escolarização básica e nem a formação técnico-profissional escolar. Ao contrário, o desenvolvimento de atividades laborais "educativas" devem, mais do que ser compatíveis com a freqüência à escola, contribuir para que o adolescente tenha permanência e sucesso escolar.

As propostas pedagógica e metodológica devem, efetivamente, envolver a participação dos adolescentes em todas a fases do processo produtivo-educativo.

A remuneração recebida não desfigura o caráter educativo. Costa (1992) argumenta que, no contexto do trabalho educativo, "a remuneração recebida pelo educando, bem como sua participação, em dinheiro ou em espécie, no produto de seu trabalho, longe de desfigurar, vem, ao contrário, reforçar o seu caráter educativo, uma vez que introduz o educando na gestão efetiva e prática do resultado da sua atividade laboral" (p.203). Oliveira (1992) adverte também que a prefixação de remuneração de quantias desvinculadas dos resultados concretos pode colocar as entidades em difícil situação econômica e causar frustrações, "o melhor critério é o análogo ao sistema cooperativo, porque envolve o adolescente em todo o processo produtivo e o benefício das sobras aparece como esforço conjunto distribuído na proporção da participação no trabalho..." (p.201)5

Modalidades de trabalho a ser consideradas educativas

Por intermédio da evolução das idéias que compuseram a visão de Trabalho Educativo, expressa no Artigo 68 do ECA, constata-se que a inspiração básica foram as atividades laborais em formas associativistas ou cooperativadas de produção.

Qualquer atividade laboral pode ser categorizada como trabalho educativo? É claro que não. Primeiro, há uma proibição legal ao trabalho de pessoas menores de 18 anos em atividades produtivas perigosas, penosas e insalubres (esta restrição é universal); e, segundo, para serem educativas, as atividades laborais devem comportar algum nível de ensino ou formação metódica. A normatização do trabalho educativo deve ser acompanhada da revisão de normas e portarias que definem tanto os níveis de periculosidade quanto o potencial de aprendizagem.

Uma aplicação rigorosa deste dois critérios excluiria da categoria Trabalho Educativo um amplo conjunto de atividades tradicionalmente oferecidas às crianças e adolescentes por estas entidades sociais: guarda-mirim de trânsito ou estacionamento, empacotador, frentista de supermercado, etc.

Por sua vez, a discussão sobre os tipos de espaços sociais onde o trabalho educativo pode ocorrer apresenta outros critérios para definir as modalidades mais apropriadas de trabalho que podem ter dimensão educativa. Vejo inconveniência, e por que não dizer incompatibilidade, da sua existência em dois tipos de organizações: na cooperativa de mão-de-obra e na empresa.

As cooperativas de mão-de-obra vêm sendo duramente questionadas pelo seu extenso uso, marcadamente no setor agrícola, como mecanismo de precarização das relações trabalhistas, pelos empregadores. Este é o argumento político. Existe também um argumento jurídico: o processo de subordinação dessas cooperativas ao comando de empresas é ilegal.

A possibilidade do trabalho educativo ser realizado em empresas também deve ser descartada. Oliveira (1992) se posiciona contrário a essa possibilidade: os processos produtivos de uma empresa e de uma escola-produção são radicalmente diferentes, porque na empresa visa-se aos lucros em condições de concorrência, ao passo que, na escola-produção, a preocupação fundamental é a transmissão de uma qualificação profissional. Há de se ressaltar, também, que a remuneração na empresa é uma contraprestação obrigatória pelo serviço prestado e não pode ter caráter aleatório. A remuneração nas escolas-produção pode não acontecer, embora suas inexistência enfraqueça a possibilidade de adolescentes nela permanecerem sem geração de renda" (p. 201).

Por outro lado, a existência de um grande número de entidades sociais cujo trabalho desenvolvido com crianças e adolescentes tornou-se irregular com o advento do ECA, tem levado setores interessados na regularização dessas instituições a proporem soluções alternativas visando adequá-las ao ECA, que merecem maior aprofundamento.

A idéia de convencer e oferecer apoio a essas entidades sociais para se adequarem ao Estatuto e aos tempos modernos é uma estratégia da qual partilho, como sendo uma saída interessante no sentido de otimizar uma imensa rede de serviços destinados a crianças e adolescentes, que foi construída no País nas últimas décadas.

Contudo, as exigências de certos setores do Ministério Público, do Trabalho e das delegacias regionais de fiscalização do Ministério do Trabalho na direção de solucionar as irregularidades dessas organizações, de um lado, e a pressão que muitas dessas entidades sociais vêm exercendo sobre o poder Executivo no sentido de legalizar suas atividades, têm levado setores do Executivo e do próprio governo a produzirem propostas de cunho pragmático, as quais acredito que devem ser submetidas a um processo de discussão mais amplo, com os diversos setores que compõem o movimento social em defesa dos direitos da criança e do adolescente.

Essas propostas têm vários aspectos polêmicos, entre os quais destaco aqui apenas: o primeiro é uma visão, pouco sólida e até certo ponto ingênua, de transformar as atividades dessas organizações, do estilo guarda-mirim ou patrulheiros, em trabalho educativo (ou profissionalizante) pela inclusão de educadores em seus quadros de pessoal. O segundo, é a concessão para a realização de trabalho educativo nas empresas, com a ressalva de que seja mediado por uma dessas organizações.

Creio ser importante discutir esses dois aspectos das propostas à luz, tanto da prática e da cultura institucional dessas organizações, quanto de experiências de formação profissional na própria empresa. Como já disse, pela concepção de trabalho que muitas delas têm e pelo tipo de atividade laboral que é oferecida ao jovem, sua intervenção é no sentido de ocupar o tempo do adolescente com trabalho, para evitar que ele se transforme em marginal. Elas disciplinam, adestram e ofertam a mão-de-obra de crianças e adolescentes pobres, estimulando a exploração da força de trabalho sob a égide da benevolência. Transformar sua cultura do caritativismo e da filantropia em cultura de cidadania não será uma missão nada fácil.

Por outro lado, o estudo empírico de experiências de natureza similar no campo da capacitação profissional nas empresas também desestimula a possibilidade de efetuar o trabalho educativo nesse tipo de organização. O balanço, recorrente, sobre as experiências de Aprendizagem Metódica na própria Empresa, traz elementos para essa recusa: adolescentes colocados em atividades laborais que não comportam aprendizagem, ausência efetiva de proposta ou currículo educativo, ausência de acompanhamento educacional durante o período de aprendizagem.

Busco as análises de Oliveira (1994) em respaldo a essa avaliação. Ele afirma que o abuso mais comum da aprendizagem empresária é "rubricar" como aprendizagem o exercício de ofícios que não são passíveis de aprendizagem (ele cita como exemplos estafeta, office - boy, empacotador etc) ou a execução de ofícios que, embora comportem ensino metódico, os adolescentes não recebem acompanhamento sistemático de alguém que exerça a função de mestre. Ainda, segundo ele, estas disfunções na aplicação da norma torna a aprendizagem "um expediente para obter mão-de-obra mais barata..."

Assim, de um lado estaríamos entregando a tarefa de desenvolver trabalho educativo nas mãos daqueles que sempre educaram crianças e adolescentes pobres para a subalternidade; e de outro, acreditando que os locais que nunca foram referências educacionais (as empresas), momentaneamente, tornarem-se locais apropriados para o trabalho educativo.

Patamares mínimos de conteúdos programáticos para caracterizar o trabalho educativo

A normatização do trabalho educativo deverá adotar um patamar mínimo de conteúdo programático para caracterizar o trabalho como educativo, constituído em dois blocos: um, formação para ser um trabalhador-cidadão e, um segundo bloco, referente aos aspectos técnicos da atividade laboral realizada.

Com base nestes patamares mínimos, cada entidade elaborará um "plano pedagógico do trabalho educativo" ou "currículo do trabalho educativo", como se queira designar. Este plano deverá ser apreciado/aprovado pelo Conselho de Educação e com o referendo do Conselho dos Direitos.

Para organizações que buscam inscrição no Conselho dos Direitos para funcionamento, o "plano" será exigido como requisito fundamental para o cadastramento. Quanto às entidades já existentes, dever-se-á fixar sua elaboração, apresentação e apreciação por parte dos Conselhos de Educação e dos Direitos da Criança.

Especificação de sanções para a inobservância à legislação e dos órgãos de fiscalização

A norma também deverá especificar sanções para a inobservância à legislação e especificar os órgãos de fiscalização.

4. Forma de regulamentação

Dr. Oris de Oliveira aventa a possibilidade estratégica dessa normatização ser um Decreto da Presidência da República. A idéia parece plausível sobretudo porque um Decreto tem força de lei e é, ao mesmo tempo, mais flexível para adaptar os percalços da fase de implementação inicial. Mais tarde ele poderá se tornar uma norma do Congresso Nacional.

Contudo, sugiro que o Convênio INESC/UNICEF ofereça ao Conselho Nacional dos Direitos da Criança subsídios para que seus membros elaborem um anteprojeto de normas gerais a ser aprovado pelo CONANDA e de Decreto Presidencial. Visando à produção de normas fortes e socialmente consensiadas, sugere-se que o CONANDA estabeleça um processo de debate e consulta nacional aos conselhos dos Direitos, de Educação e Assistência Social. Após colhidas as sugestões, delibere sobre essas normas gerais para o Trabalho Educativo e sugira ao Presidente a instituição do Decreto.

5. Distinções entre trabalho educativo, aprendizagem(1) e estágio profissionalizante

Embora a figura jurídica 'trabalho educativo' incorpore aspectos do sistema de 'aprendizagem', ela se diferencia, em muito, tanto desse sistema quanto do "estágio profissionalizante".

Do sistema de aprendizagem, o trabalho educativo absorve a exigência de ensino metódico. Ao mesmo tempo este se diferencia tanto da aprendizagem quanto do estágio profissionalizante, no que se refere ao modo de inserção na estrutura produtiva, natureza da organização onde se realiza a aprendizagem e forma de remuneração.

No Estatuto, a aprendizagem é concebida como formação técnico-profissional ministrada segundo as diretrizes e bases da educação em vigor. Ela se insere no campo da educação permanente (unidade entre educação e formação técnico-profissional), sendo o momento inicial da formação para o exercício de uma profissão. Oliveira (1994) a define da seguinte maneira: "A aprendizagem é, pois, a fase primeira de um processo educacional (formação técnico-profissional) alternada (conjugam-se o ensino teórico e o prático), metódica (operações ordenadas em conformidade com um programa em que se passa do menos para o mais complexo), sob orientação de um responsável (pessoa física ou jurídica) em ambiente adequado (condições objetivas: pessoal docente, aparelhagem, equipamento)" (p.92).

A aprendizagem deve ser desenvolvida em duas partes: uma parte num estabelecimento de formação técnico-profissional e outra na empresa. A primeira parte, em geral, ocorre numa dessas instituições do sistema "S" de capacitação profissional (SENAI, SENAC etc) ou em serviço por elas credenciado. Quando o ensino técnico-profissional ocorre nas "escolas-oficinas" de uma das organizações mencionadas, após ou concomitantemente, o aluno é levado a realizar aprendizagem prática (semelhante a um estágio) nas empresas.

A legislação brasileira faculta a realização da aprendizagem somente na empresa, desde que se cumpram alguns quesitos relacionados ao potencial educativo do ofício (deve ser passível de formação metódica) e também a maneira e as condições de realização do ensino (jornada reduzida, necessidade de instrutor etc). A Aprendizagem Metódica no Próprio Emprego (AMPE), como é denominada, deve contar com a supervisão dos serviços acima mencionados.

Nas duas modalidades os adolescentes são inseridos no mercado de trabalho, como aprendizes, num contrato de trabalho que deve assegurar o cumprimento de direitos previdenciários e trabalhistas(5) , porém com cláusulas específicas: o contrato tem duração determinada, o empregado aprendiz goza de estabilidade provisória e o salário pode sofrer uma redução. Esta redução é legalmente realizada a título de contraprestação do empregado pelo recebimento da formação técnico-profissional. O valor da remuneração nunca deve ser inferior a 1/2 (meio) salário mínimo legal durante a primeira metade, e pelo menos, 2/3 (dois terços) na segunda metade do aprendizado.

O "estágio" profissionalizante obrigatório é ainda mais identificado com a formação escolar. Ele é uma complementação da formação técnico-profissional escolar, uma fase da aprendizagem realizada na empresa (hoje ela também pode ser realizada em instituições públicas ou organizações não governamentais, dependendo da profissão escolhida). A definição de carga horária, duração e jornada de estágio curricular fica a cargo da instituição de ensino. A relação que se cria com a organização que recebe o estagiário não é de emprego. Não existe limite de idade mínima superior para sua realização. A legislação prevê a remuneração através de salário ou 'bolsa-estágio' facultativa por parte da instituição que aceita o estudante-aprendiz.

6. Considerações finais

Como então fazer avançar o processo de adequação desse conjunto de organizações que atuam com crianças e adolescentes desenvolvendo atividades laborais:

Lugar de criança é na escola: ênfase no desenvolvimento de atividades extracurriculares em complementação à escola

Uma proposta interessante de reordenamento institucional dessas organizações é convencer as entidades que ainda estejam envolvendo crianças/adolescentes abaixo de 14 anos em atividades laborais, a reorientar sua proposta pedagógica no sentido de se tornarem um programa satélite da escola formal. Além de trabalhar as dificuldades do ensino-aprendizagem, esses programas poderiam desenvolver um conjunto de atividades lúdicas, culturais, esportivas, oficinas de educação em direitos da criança/adolescente e outras atividades de socialização das crianças para a vida-cidadã, incluindo neste conjunto de ações, noções gerais sobre o mundo do trabalho.

Os centros populares de formação técnico-profissional

Aquelas entidades sociais particulares que trabalham com a inserção de adolescentes no mercado de trabalho deverão ser apoiadas a redefinir sua proposta metodológica em direção à constituição de centros populares de formação-técnico profissionais, que sejam competentes e profissionalizem verdadeiramente esses jovens.

Para que isso ocorra, essas entidade deveriam eleger ofícios passíveis de aprendizagem e mais adequados às demandas do mercado globalizado; definir e implementar seus currículos de ensino; e aperfeiçoar seus sistemas de inserção de adolescentes-trabalhadores no mercado de trabalho, tanto na condição de aprendiz, como de empregado regular.

Para inserir adolescentes na condição de trabalhador-aprendiz, a legislação trabalhista deverá ser revisada e atualizada no sentido de quebrar o monopólio do sistema "S" nessa modalidade de inserção. Em outras palavras, será importante democratizar a formação técnico-profissional e popularizar o sistema de aprendizagem.(2)

Da geração de renda alternativa ao trabalho educativo

Entidades sociais particulares envolvidas em ações de geração de renda devem ser estimuladas a transformar suas atividades ocupacionais para adolescentes em 'trabalho educativo', segundo a regulamentação aqui proposta.

Espera-se que as reflexões aqui contidas possam contribuir com os legisladores na tarefa de normatizar a vida social do País. Em tempos de crise, quando as decisões parecem cada vez mais complicadas, é muito fácil a escolha recair em caminhos que se nos apresentam pragmaticamente como soluções mágicas. Muitas vezes essas soluções podem significar "mudar para continuar do jeito que está". Até a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente, a produção da legislação referente ao trabalho de crianças e adolescentes sempre acompanhou os ciclos de desenvolvimento do capital: momento de expansão, flexibiliza-se a idade para ingresso no mercado e os direitos previdenciários e trabalhistas; momento de retração, concede-se mais direitos sociais a esses trabalhadores-mirins.

O ECA rompeu essa tradição de uma legislação subordinada a um modelo de desenvolvimento econômico. Seu foco é o desenvolvimento social integral de crianças e adolescentes. Contudo, as forças conservadoras insistem na manutenção do "status quo": facilitar a exploração da dócil mão-de-obra dos jovens pobres.

Desta feita, não se pode dizer que são os empresários, como uma categoria homogênea, os que querem legalizar o trabalho de adolescentes nas condições nas quais ele vem sendo desenvolvido nas chamadas entidades sociais particulares. Há uma parcela do empresariado, mais moderna, que defende ajustes econômicos com "feições mais humanas"; padrões de formação técnico-profissional de mais alta qualidade e o direito de crianças e adolescentes pobres de receber sua formação intelectual e social na escola.

Os partidários dessa legalização são uma parcela das entidades sociais particulares, de corte assistencialista e paternalista que, movidos por interesses corporativistas, ideologicamente transforma o "seu" pleito em reivindicação legítima e verdadeira das pobres crianças com as quais trabalham. Assim, na sua perspectiva, o mundo se divide em dois: quem está do lado delas, está a favor das crianças e quer ajudá-las; quem está contra a sua posição, não tem compromisso social e humano com esses pobres seres desassistidos. E é pela via de uma formação subalterna, que essa parcela de entidades sociais oferece aos pobres, que a ela alinham-se, um modelo retrógrado de desenvolvimento. Assim, hoje, da mais alta das conveniências de seus interesses corporativos, elas são porta-vozes diretas de uma parcela arcaica do empresariado nacional.

Por isso, dos legisladores é esperado o discernimento entre os projetos que alimentam a reprodução do ciclo da pobreza e da subalternidade, e aqueles portadores de uma mudança rumo à construção de uma cidadania emancipadora de crianças e adolescentes.

NOTAS:

1.    Nota do conselho editorial do acervo operacional dos direitos da criança e do adolescente: este artigo foi escrito antes da edição da Lei 10.097, de 19.12.2000, que alterou os artigos da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) relativos à aprendizagem.

2.    Nota sobre o autor :

Benedito Rodrigues dos Santos

Professor da Universidade Católica de Goiás (UCG);

membro do Centro de Estudo, Pesquisa e Extensão Aldeia Juvenil;

consultor do Unicef;

coordenador da Seção Brasileira da Defesa da Criança Internacional (DCI/Brasil). Foi também membro do Grupo de Redação do Estatuto da Criança e do Adolescente.

 

© Atualização 8/6/2009 - Damtom G P Silva ( dansilva@mp.pr.gov.br )