CAOP da Criança e do Adolescente

Conselhos Tutelares - Resoluções
__ 7 - REMUNERAÇÃO DE CONSELHEIROS TUTELAES

7 - REMUNERAÇÃO DE CONSELHEIROS TUTELAES

Resolução nº    : 7014/2003

Protocolo nº    : 296124/02

Origem    : MUNICÍPIO DE TIJUCAS DO SUL

Interessado    : MUNICÍPIO DE TIJUCAS DO SUL

Assunto    : CONSULTA

O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, por unanimidade,

RESOLVE:

Responder à presente Consulta, sobre remuneração de conselheiros tutelares, nos termos do voto escrito do Relator, Conselheiro FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES.

Sala das Sessões, .

VOTO

CONSULTA

 

Interessado

Município de Tijucas do Sul

 

Protocolo

29612-4/02 Resumo Executivo: Sobre a remuneração de conselheiros tutelares. lei municipal deverá conter toda a previsão acerca da remuneração dos membros dos conselhos tutelares - possibilidade de seguir as recomendações do CONANDA desde que expressamente previstas na lei local.

Data

16/10/03  

 

1

Histórico

 

Trata o presente expediente de indagação formulada pelo Sr. João Maria Claudino, Prefeito do Município Interessado, a respeito da remuneração de conselheiros tutelares, nos seguintes termos:

1. Possibilidade de pagamento aos Conselheiros Tutelares, conforme contido na Resolução 75 (CONANDA), tendo em vista que a Lei Municipal 08/2001 de 16/06/2001 não prevê tais remunerações.

2. A eleição dos Conselheiros tendo sido realizada com base no referido texto legal (Lei 08/2001), poderá o Poder Executivo Municipal mudar a regulamentação, calcado na Resolução 75 do CONANDA?

3. As alterações propostas poderão ser aplicadas aos atuais Conselheiros?

4. Como deverá ser interpretada a remuneração dos Conselheiros Municipais?

2

Instruções Técnicas e Considerações

 

2.1

Conclusão da Diretoria de Contas MunicipaisParecer nº89/03

a

A consulta refere-se a caso concreto, contrariando o que dispõe a súmula 110 do TCU, pois o pronunciamento desta Corte não terá efeito normativo, mas será pré julgamento.

b

As medidas propostas na Resolução 75/2001 da CONANDA são de caráter meramente nortedaor, e jamais vinculativa.

c

Os conselheiros tutelares não são agentes administrativos, mas prestam serviços que constituem o chamado múnus público.

 

   

d

Conforme a Lei 8069/90, a remuneração ou não dos membros do conselho tutelar ficará sujeita ao que dispuser a lei municipal que deverá respeitar os princípios constitucionais da moralidade administrativa e da melhor aplicação possível do dinheiro público. A lei Municipal 08/2001 não explicitou se haveria e como seria a respectiva remuneração de seus membros, tornando inviável a remuneração dos Conselheiros, até porque tais despesas não constam na Lei Orçamentária do Município.

e

A remuneração dos Conselheiros, face à nova orientação contida na Portaria 448/2002 da STN, deverá ser efetuada a título de "Remuneração do Conselho", sob a forma de subsídios, em função do mandato eletivo à conta da dotação orçamentária própria, no elemento "pessoa física", nos exatos termos da lei municipal que verse exclusivamente sobre a matéria. A despesa deve ser alocada no elemento de despesa 3.3.90.36.45.

f

Esta Corte já formou entendimento no tocante à impossibilidade de pagamento de férias e 13.° salário aos membros do Conselho, visto que tais direitos são assegurados aos trabalhadores do setor privado e extensivo aos servidores públicos. È também vedado o uso de qualquer fator que funcione como índice de reajuste automático ou vinculação com a remuneração dos servidores públicos.

g

É viável a o Executivo mudar a atual regulamentação Municipal calcado na Resolução 75 da CONANDA, desde que a nova Lei Municipal não retroaja. Essa Lei deverá expressamente prever em seu texto que os atuais Conselheiros passarão a perceber remuneração.

 

2.2

Parecer do Ministério PúblicoParecer nº13680/03

a

Destaca trecho do artigo "O novo Tribunal de Contas, visão sistêmica das leis orgânicas dos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios do Brasil", do Conselheiro do TC Mineiro Flávio Xavier de Moura e Castro, no qual transcreve voto do Min. Maurício Correa, proferido no RE 223.037-1/SE, de que é assente no STF que "é expressamente vedado (...) a consultoria jurídica das entidades públicas, o que também se aplica aos integrantes do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, por disposição expressa do art. 130 da Carta da República".

b

Embora vedado ao membro do MPjTC prestar consultoria ao Município, cabe ao Procurador avaliar se o opinativo da unidade técnica foi proferido em conformidade com a legislação de regência aplicável.

c

Considera pertinente o opinativo exarado pela DCM, entendendo satisfatória a interpretação dos dispositivos constitucionais e legais apresentada pela assessoria jurídica local.

 

3

Considerações e Voto

 

    A fim de proceder a uma completa abordagem acerca dos Conselhos Tutelares, há que primeiro esclarecer que esta Casa já respondeu inúmeras Consultas sobre o tema, todavia, com as constantes evoluções que a matéria tem sofrido, o reexame da mesma se faz necessário. Alerte-se ainda que tramitam outras Consultas acerca do tema, como por exemplo, o Protocolo nº 299573/02 que se encontra atualmente no MPjTC, conforme extrato atualizado.

    A Carta Constitucional em seu Capítulo VII dispõe sobre a família, a criança, o adolescente e o idoso, sendo que em seu artigo 227 caput vinculou a legislação ordinária à concepção da proteção integral, ao afirmar que crianças e adolescentes têm direitos que podem ser exercitados em face da família, da sociedade e do Estado.

    Para tanto foi promulgada a Lei 8.069/90 - Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), que dispõe sobre o Conselho Tutelar:

Art. 134. Lei Municipal disporá sobre local, dia e horário de funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive quanto a eventual remuneração de seus membros.

Parágrafo único. Constará da Lei Orçamentária Municipal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar.

Sendo que no artigo 136 estabelece as atribuições do Conselho Tutelar, com base na leitura destas atribuições é que se pretende interpretar as características das funções dos Conselheiros Tutelares.

As principais atribuições dos Conselheiros Tutelares de atender e aplicar medidas são relacionadas ao atendimento de crianças ou adolescentes e de suas famílias, com o que o exercício da função assume características de natureza essencialmente técnica e de execução, e não apenas deliberações acerca de políticas públicas que envolvam crianças e adolescentes, estando neste ponto uma das principais diferenças entre os Conselhos Tutelares e as atribuições de seus membros com os demais conselhos previstos em matéria constitucional (Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, Conselhos de Saúde, de Educação, dentre outros). A própria natureza das atribuições dos Conselheiros impõe dedicação e disponibilidade integral de horário para o exercício das funções.

Os Conselhos Tutelares absorveram parte das atribuições que eram desempenhadas pelo Juizado de Menores e a parte das atribuições que deveriam ser desempenhadas pelos Municípios (ex. observância da matrícula e freqüência às escolas), além de assumirem institucionalmente a responsabilidade por verificar toda e qualquer violação de direitos, o que representa matéria antes sem responsável.

Diante do que, visível está o envolvimento dos Conselheiros em período integral no desempenho de suas funções, não podendo os mesmo, exercerem qualquer outro tipo de trabalho que possa garantir seu sustento.

A determinação da natureza jurídica do cargo de Conselheiro Tutelar é de difícil conclusão. Até então vem entendendo esta Casa que trata-se de agente honorífico, conforme pode-se verificar nas Consultas já respondidas. Todavia, tal consideração merece análise, uma vez que a mesma também pode ser entendida como exercício de mandato eletivo. A Lei nº 8.424/91 ao alterar a de nº 8.069/90 poderia levar a interpretação de que seus titulares não seriam mais detentores de mandato eletivo, isto porque o artigo 132 quando antes falava em "eleitos" e "reeleição", agora utiliza expressões "escolhidos" e "recondução", além disso, onde no artigo 139 constava "processo eleitoral", agora consta "processo para escolha dos membros do Conselho Tutelar".

Porém, cotejados os dois textos da lei - original e alterada - é de se destacar que o citado artigo 132, na redação última deixa claro que os Conselheiros Tutelares serão escolhidos pela comunidade local para mandato de três anos. A expressa referência a processo de eleição (escolha) popular deixa bem clara a similaridade deste cargo ao mandato eletivo, assim sendo a manutenção do processo de escolha popular demonstra que é intrínseco ao cargo de Conselheiro Tutelar o mandato eletivo - "mandato obtido nas urnas" na expressão do STF, no RE nº 163.204-6/SP.

O Ministério Público do Rio Grande do Sul ao analisar a natureza jurídica da função do conselheiro tutelar assim concluiu:

"O membro do Conselho Tutelar não será, também funcionário público municipal, porque não é empregado da Prefeitura e não recebe ordens do prefeito, Na perfeita concepção de Edson Seda: O Conselheiro Tutelar é um servidor público cuja função relevante dura enquanto durar seu mandato de três anos, renovável por mais três. Mesmo remunerado, o trabalho que executa não gera vínculo empregatício com o Município. Não é regido pelas leis trabalhistas, porque não é empregado. Sua função relevante é regida por uma norma federal (estatuto), e pode, nos termos desta mesma norma geral, nem ser remunerado. A lei municipal deve prever no orçamento recursos para a manutenção do conselho, aí incluída a função gratificada de conselheiro. O conselheiro tutelar não terá regime funcional qualificado como estatutário ou de prestação de serviços de terceiros, porque é escolhido pela comunidade, com mandato certo. Destarte, verifica-se que havia um confusão conceitual significativa. Aliás, sobejamente justificada pela necessidade de preservar a autonomia do órgão criado, o qual por si só já era inovador. Digo isto, por que num país cuja tradição constitucional pouco acumulou em termos de organismos de efetiva participação popular, um órgão de características híbridas como este, que miscigena participação popular com efetivo serviço público prestado á população, só poderia causar perplexidade."

Portanto, está diante de uma figura atípica, donde a caracterização da sua natureza jurídica deverá comportar interpretações híbridas - detentor de mandato eletivo - servidor público temporário - exercentes de funções públicas - agente honorífico.

O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul assim entendeu a matéria1 Apelação Cível/Reexame Necessário nº 70000274084, de Porto Alegre.1: "Com efeito, sem sombra de dúvidas pode ser afirmado que não estão eles elencados dentro do amplo espectro denominado servidor público, haja vista que exercem um múnus decorrente de uma escolha em pleito eleitoral, prevendo a lei uma remuneração, até mesmo eventual, expungindo, ainda, modo expresso, qualquer possibilidade de criação de um vínculo, seja ele estatutário ou regido pela lei trabalhista. Ou seja, a relação é meramente administrativa, porém sem qualquer implicação direta ou indireta relacionada com o funcionalismo público em essência... estabelecida uma relação puramente administrativa, porém sem vínculo estatutário, mesmo assim há que se fazer incidir a regra específica e própria que rege a administração pública e que está no princípio da legalidade estrita, ou seja, segundo o qual nada pode ser deferido sem que haja expressa previsão legal... o apelo dos autores é de ser acolhido em parte quanto ás postulações de décimo terceiro e férias. É que a Resolução ..de modo expresso prevê o pagamento aos Conselheiros Tutelares de tal direito."

Independente dessa caracterização há que se determinar a forma de remuneração dos membros dos Conselhos Tutelares.

O ECA em seu art. 134, acima transcrito, deixa ao critério do Poder local esta questão, uma vez que menciona a eventualidade da remuneração dos Conselheiros. A indefinição desta matéria no Estatuto é correta e adequada, vez que o legislador respeitou o princípio da autonomia administrativa das unidades da Federação, permitindo, assim, que cada Município considera a questão de acordo com sua situação específica.

Considerando que a Constituição Federal estabelece a autonomia municipal para a fixação da remuneração dos servidores públicos, bem como para os detentores de cargo eletivo (neste ponto retorna-se para a conceituação atípica da figura do Conselheiro), constata-se que cabe à lei municipal que dispõe sobre o Conselho Tutelar estabelecer a remuneração dos Conselheiros, podendo a mesma determinar que a eles são garantidos os direitos dos trabalhadores previstos na Constituição Federal, art. 7º.

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

...

§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

...

§ 8º A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos termos do § 4º.

Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:

...

VIII - décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da aposentadoria

...

XVII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal;

    Portanto, havendo previsão legal na lei municipal com relação à remuneração dos Conselheiros Tutelares, tal preceito é que determinará as vantagens que serão devidas aos mesmos. Caso haja alteração da legislação municipal para que a mesma siga as recomendações do CONANDA quanto ao pagamento dos Conselheiros, não há impeditivo legal, considerando a não retroatividade da lei nova conforme bem abordado pela DCM. O executivo Municipal poderá proceder a alteração legislativa a qualquer tempo, sendo a lei válida a partir de sua publicação, não importando se as eleições do Conselheiros deram-se com base em legislação anterior.

Com relação à forma de contabilização da remuneração dos Conselheiros Tutelares, transcrevemos a orientação do técnico Gumercindo de Andrade que em colaboração com o presente voto encaminhou sua compreensão sobre a matéria, a qual corroboramos na íntegra:

" Considerando-se que os membros do Conselho Tutelar são agentes que no desempenho de função pública prestam serviços à Administração, mesmo sem gerarem vínculo empregatício ou estatutário, em sentido "latu senso", nesta condição correspondem a servidores. Assim, as despesas decorrentes da remuneração por seus serviços devem ser incluídas nas despesas com pessoal do Ente mantenedor. Portanto, entende-se que a ausência de liame laboral específico não desnatura a característica de agente público, no desempenho de função pública em caráter transitório. E esse raciocínio pode ser mais fácil alcançado se utilizarmos, para exercício dedutivo, o caso de determinado empregado ou servidor detentor de cargo efetivo escolhido para o cargo de Conselheiro Tutelar. Nessa condição, apesar da impossibilidade de exercer as duas funções, em razão da especificidade das atividades de conselheiro, que exige a dedicação em tempo integral, poderá, se decidir a desempenhar as funções de conselheiro, optar pelo vencimento do cargo ou emprego público de que for ocupante.

Portanto, excluindo-se a denominação atualizada quando à forma de seleção (hoje escolha e não mais eleição, logo não mais mandato eletivo), não se constatam razões para alterar o entendimento já consolidado neste Tribunal, constante da Resolução nº 7424/95, para quem: "quanto à remuneração, deverá ser efetuada "a título de remuneração de Conselho", em função de mandato eletivo à conta de dotação orçamentária, própria do elemento de despesa "pessoal civil", nos termos da lei que verse exclusivamente sobre a matéria."

Pela vigente classificação orçamentária da despesa, ditada pela Portaria Interministerial nº 163/01, do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão/Secretaria do Tesouro Nacional, a adequada classificação do elemento de despesa correspondente ao decidido, integra a categoria econômica Despesas Correntes, código 1, no grupo de natureza de despesa 1, Pessoal e Encargos Sociais, modalidade Aplicações Diretas, código 90, alocada no elemento de despesa 11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil.

Nesse contexto, utilizando-se da faculdade disposta no § 5º da referida Portaria, o Tribunal de Contas efetuou desdobramento suplementar do elemento de despesa estabelecendo, no Plano de Contas instituído por sua Instrução Técnica nº 20/2003, subelemento para a especificação da escrituração contábil e controle da execução orçamentária das despesas decorrentes do pagamento de remuneração aos membros de Conselho Tutelar, resultando na seguinte codificação: 3.1.90.11.07 - REMUNERAÇÃO DE MEMBROS DE CONSELHOS TUTELARES."

Cabe por fim, uma sugestão que embora não tenha sido abordada na inicial, após a análise da matéria se demonstra pertinente, quanto ao processo de escolha dos Conselheiros Tutelares. Algumas práticas têm demonstrado a necessidade de um melhor preparo daqueles interessados em exercer a função de Conselheiro Tutelar, portanto seria produtivo se a lei municipal que regulamentasse o Conselho Tutelar estabelecesse um processo de escolha que incluísse um curso preparatório para os concorrentes ao pleito, com uma avaliação emanada de critérios objetivos, cuja intenção seria somente a de informar à população que elegeria os Conselheiros quais os candidatos mais preparados ao exercício da função, tal feito poderia contar com a presença imprescindível do Ministério Público.

   

Fernando Augusto Mello Guimarães

Conselheiro Relator

 

 

© Atualização 3/12/2008 - Damtom G P Silva ( dansilva@pr.gov.br )