CAOP da Criança e do Adolescente

Revistas Igualdade
__ Revista Igualdade XIV
____     Estudos
______     BENTO JOSÉ BUGARIN. Fiscalização dos Fundos Federais
________     INTRODUÇÃO - FUNDOS: CONCEITO, NATUREZA, ORIGEM E CLASSIFICAÇÃO

    INTRODUÇÃO - FUNDOS: CONCEITO, NATUREZA, ORIGEM E CLASSIFICAÇÃO

   

   

    Comentários a respeito da fiscalização dos fundos federais, em particular do Fundo Nacional para a Criança e o Adolescente - FNCA, que nos interessa mais de perto nesta oportunidade, demandam, preliminarmente, uma ligeira digressão a respeito da natureza e da origem de tais entes à luz da doutrina, do ordenamento jurídico e da experiência nacionais.

    Fundo, em caráter genérico, pode ser definido como o patrimônio de uma pessoa ou entidade afetado a uma finalidade específica, constituindo uma entidade contábil independente, sem personalidade jurídica própria, criada e mantida com um propósito particular e cujas transações sujeitam-se a restrições legais e administrativas especiais.

    Normalmente, o fundo não é separado do restante do complexo patrimonial de que faz parte, reduzindo-se a uma simples divisão interna, de valor puramente contábil. Excepcionalmente, contudo, o fundo patrimonial pode também ser materialmente destacado, com caixa, gestão e balanço distintos. Mesmo neste último caso, é importante destacar, continua aquele ente a não desfrutar de autonomia jurídica, permanecendo sua administração a cargo da entidade que o instituiu.

    Dividem-se os fundos sem personalidade jurídica em três espécies:

    - os fundos de reserva, de origem legal, estatutária ou voluntária, constituídos no âmbito das sociedades comerciais para compensar eventuais perdas, amortizações de obrigações ou depreciação de investimentos;

    - os fundos de pensão, destinados aos subsídio de vantagens conferidas aos empregados de uma determinada entidade sem, entretanto, desvincularem-se juridicamente do restante do patrimônio da patrocinadora; tais entes, meras repartições administrativas, não devem ser confundidos com as entidades de previdência que possuem personalidade independente;

    - os fundos especiais de gestão, sem autonomia jurídica, encontrados na Administração Pública.

    Na esfera do Poder Público Federal, podemos dizer que os fundos existem desde o final do século passado, originando-se seus recursos das mais variadas fontes: receitas próprias ou vinculadas, incentivos fiscais, dotações orçamentárias, créditos adicionais, empréstimos internos e externos, doações e outras. Possuem uma miríade de finalidades e abrangem todos os setores da Administração, tomando por parâmentro principal de organização a estrutura criada pela classificação funcional-programática e tendo como legislação básica um vasto acervo de normas constitucionais, leis, decretos, resoluções e portarias.

    Caio Tácito, ao examinar a questão dos fundos especiais em parecer elaborado em 1966, anotou tratar-se de um hábil processo de organização administrativa, que possibilita, com adequada flexibilidade e unidade programática, a manipulação de recursos em benefício do estímulo planejado à economia nacional.

    Além disso, observou o eminente jurista que tais entes possuem caráter contábil e natureza financeira, sendo sua gestão atribuída a órgãos preexistentes na organização dos serviços públicos, isolados ou agrupados em organismos colegiados. Instituídos em lei, resultam do uso, pelo Executivo, de autorização legal anterior.

    Anotou a festejado mestre, ainda, tratar-se "de figura que se aproxima do modelo francês de déconcentration, que, como informa a doutrina, libera, em benefício de órgãos locais, certos poderes de decisão administrativa, sem alcançar, contudo, à descentralisation, cuja característica essencial é a outorga de personalidade jurídica ao ente administrativo". Concluiu, assim, ser compreensível que esses entes se desvinculem dos ritos comuns da contabilidade pública, à semelhança do que ocorreu na França com o Fonds de Modernisation et d’Equipement, conta especial do Tesouro que absorveu de 1945 a 1951 o auxílio norte-americano.

    O antigo Código de Contabilidade, instituído pelo Decreto nº. 4.536, de 28 de janeiro de 1922, já previa a instituição de fundos, ao classificar a receita orçamentária em ordinária, extraordinária e especial e ao dispor, em seu art. 19 que esta última abrangeria "todas as rendas destinadas a fundos especiais"’.

    Por sua vez, a Lei nº. 4.320/64, ao tratar dos fundos especiais em seus arts. 71 a 74, definiu-os como "o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação"’.

    O mencionado diploma legal tratava os fundos como institutos do Orçamento e disciplinava-os ainda de forma incipiente. Mais à frente, contudo, a Lei 4.728/65, em seu art. 69, autorizou o Poder Executivo a promover a criação de fundos extra-orçamentários e deu a tais entes contornos bem delineados, ao preconizar:

    "Art. 69. Os fundos contábeis de natureza financeira, em estabelecimentos oficiais de crédito, para aplicação de doações, dotações ou financiamentos, obtidos de entidades nacionais ou estrangeiras, não incluídos no orçamento, dependem de decreto do Presidente da República.

    § 1º. Os fundos contábeis consistirão em contas gráficas abertas e serão exclusivamente para os objetivos designados pelo decreto do Poder Executivo, admitidas apenas deduções necessárias ao custeio das operações.

    § 2º. O decreto executivo de constituição de fundo deverá indicar:

   

    I - origem dos recursos que o constituirão;

    II - objetivo das aplicações, explicitando a natureza das operações, o setor de aplicação e demais condições;

    III - mecanismo geral das operações;

    IV - a gestão do fundo, podendo atribuí-la ao próprio estabelecimento de crédito no qual será aberta a conta, ou a um administrador ou órgão colegiado;

    V - a representação ativa e passiva do órgão gestor do fundo".

   

    Por outro lado, o art. 71 do Decreto nº. 93.872/86 denominou de fundo especial "a modalidade de gestão de parcela de recursos do Tesouro Nacional, vinculados por lei à realização de determinados objetivos de política econômica, social ou administrativa do Governo", dividindo aquele gênero em duas categorias: os fundos de natureza contábil, "constituídos por disponibilidades financeiras evidenciadas em registros contábeis, destinados a atender a saques a serem efetuados contra a caixa do Tesouro Nacional",e os fundos de natureza financeira, "constituídos mediante movimentação de recursos de caixa do Tesouro Nacional para depósitos em estabelecimentos oficiais de crédito, segundo cronograma aprovado, destinados a atender aos saques previstos em programação específica".

    Por fim, a Constituição Federal de 1988, ao tratar da questão, estipulou, nos arts. 165 a 167, caber a lei complementar estipular as condições para instituição e funcionamento de fundos, dependendo a criação destes entes de autorização legislativa e sendo obrigatória sua inclusão no Orçamento Fiscal. Desta forma, enquanto não for editada a mencionada lei complementar, permanecem válidas, em nosso entender, as normas estabelecidas pelas Lei nº.s 4.320/64 e 4.728/65.

    A partir dos comandos normativos acima arrolados e de estudos realizados pelo ex-Ministro do Tribunal de Contas da União João Baptista Ramos, podemos enumerar as seguintes características básicas dos fundos especiais:

    - vinculação de receitas especificadas, por lei, à realização de determinados objetivos ou serviços;

    - possibilidade de adoção de normas peculiares de aplicação;

    - utilização das receitas orçamentárias a eles vinculadas mediante dotação consignada no Orçamento ou em créditos adicionais;

    - regime de gestão especial, constituindo os saldos do exercício disponibilidades futuras;

    - normas peculiares de controle, prestação e tomadas de contas, que poderão ser fixadas em sua lei de criação, ressalvada apenas a competência específica do Tribunal de Contas da União.

    A classificação dos fundos não é tarefa fácil. A antiga Secretaria de Planejamento da Presidência da República, em estudos realizados nos anos de 1977 e de 1979, salientou a confusão então reinante com respeito à matéria, fazendo referência à existência de "Fundos Especiais, Fundos Especiais de Natureza Contábil, Fundos Rotativos e Fundos Contábeis de Natureza Financeira" e registrando a impossibilidade de localizar-se as disposições específicas relativas a diversos deles.

    Em linhas gerais, contudo, podemos adotar, com fulcro no trabalho do Ministro João Baptista Ramos, três critérios fundamentais de classificação dos fundos: a origem de seus recursos, a hierarquia de suas normas instituidoras e a estrutura das funções da classificação programática. Assim, de acordo com cada um destes critérios, podem aqueles entes ser constituídos de receitas orçamentárias ou extraordinárias, ter raízes predominantemente constitucionais ou legais, ou, ainda, serem relativos a funções como educação, previdência e outras.

    Ainda a respeito da natureza dos fundos, cabe destacar, como o faz Caio Tácito, que a representação ativa e passiva do fundo caberá ao órgão gestor designado em sua norma instituidora, que poderá, "no âmbito das finalidades do fundo, assumir obrigações e praticar atos em nome e por conta do representado. Como, porém, o fundo não dispõe de personalidade jurídica, os atos dos administradores, validamente praticados, obrigam à União Federal, que por eles afinal responderá, dentro das forças do fundo contábil, ou civilmente, se for o caso, na forma do direito comum, sem prejuízo da eventual responsabilidade administrativa e penal - ou, regressivamente, a responsabilidade civil - dos gestores do fundo, como agentes da administração pública".

    Finalmente, deve ser registrado que, a despeito do princípio da não afetação consagrado no inciso IV do art. 167 da atual Constituição, que veda a vinculação de receitas a órgão, fundo ou despesa, o eminente constitucionalista José Afonso da Silva e o já citado Ministro Baptista Ramos defenderam, em oportunidades distintas, não haver ofensa ao aludido princípio ou à técnica do orçamento-programa na instituição de fundo, baseando-se, para tanto, em exceções ao princípio expressamente previstas no Texto Constitucional, na própria possibilidade constitucional de criação de tais entes e no fato de que a vedação em tela não retirou do poder público a atribuição que lhe é ínsita de distribuir a receita livremente, dentro dos critérios orçamentários, entre as despesas que mais lhe convierem, haja vista a necessidade de assegurar certo grau de autonomia financeira tida como imprescindível a certos entes e serviços.

   

   

   

   

   

 

© Atualização 3/2/2009 - Damtom G P Silva ( dansilva@pr.gov.br )